Di Romano Ricciotti
Una scialuppa carica di disperati si arena su di una spiaggia
italiana. Uomini, donne e bambini ne
scendono dove l'acqua è ancora profonda. Ad attenderli c' è la polizia
la cui prima preoccupazione è quella di soccorrerli e di condurli in un
luogo dove riceveranno cure, acqua e cibo.
I quotidiani riferiscono che da quel momento gli
immigranti saranno rimarranno -nello stesso luogo o in un altro- in attesa di
essere rimpatriati; e che la loro permanenza in quei luoghi non può durare più
di trenta giorni, trascorsi i quali essi saranno dimessi con
decreto di espulsione, intimazione a lasciare il territorio della
Repubblica entro quindici giorni e "foglio di via" per la frontiera.
La lettura delle notizie di stampa
non aiuta a comprendere sulla base di quali disposizioni e di quale linea
interpretativa l'autorità di polizia eserciti i suoi poteri nei confronti degli
extracomunitari che entrano
arbitrariamente in Italia.
Gli
strumenti giuridici per il controllo
La materia è regolata dal Decreto legislativo 25
luglio 1998 n. 286 con il quale è stato emanato il Testo
unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero.
Gli stranieri possono entrare nel territorio
dello Stato, soltanto attraverso i valichi di frontiera,
se sono muniti di passaporto (o documento equipollente) e del visto
d'ingresso, (articolo 4 del testo
unico). Coloro che si presentano alla frontiera senza questi requisiti sono
respinti. Il respingimento, come
prescrive l'articolo 10, non è una mera operazione materiale ma un
provvedimento amministrativo, che non può essere assunto prima della
prestazione del soccorso alle persone in pericolo (spesso a rischio di
annegamento in mare) e prima dell'identificazione,
della constatazione della mancanza dei requisiti per l'ingresso e
dell'accertamento che non si tratti di soggetti con diritto di asilo o aventi lo
status di rifugiato.
Queste operazioni, soprattutto l'identificazione
delle persone e della loro nazionalità, richiedono tempo e non consentono il
respingimento immediato. Si deve ricorrere allora, secondo le disposizioni
dell'articolo 13, all'espulsione con
decreto del prefetto. L'esecuzione del decreto può avvenire con intimazione
a lasciare il territorio dello Stato entro quindici giorni oppure con accompagnamento coattivo alla frontiera.
Il
trattenimento
Quando non è possibile eseguire con immediatezza
l'accompagnamento alla frontiera perchè occorre procedere al soccorso, ad
accertamenti sulla sua identità o nazionalità o reperire un vettore o un mezzo
di trasporto, il questore dispone
il trattenimento (articolo 14) che
consiste nell'introduzione dello straniero in un centro denominato di permanenza
temporanea e assistenza, dove
la persona è custodita dalla polizia fino a che non siano cessati gli
impedimenti. Il provvedimento del questore è
soggetto a convalida del giudice. La convalida legittima il trattenimento
per un tempo non superiore a venti giorni,
con possibilità di proroga per altri dieci.
Ma le operazioni necessarie a rimuovere
l'impedimento all'espulsione non sempre si concludono entro il termine di trenta giorni. L'operazione più ardua,
anzi impossibile senza la collaborazione dello straniero, è l'identificazione
della persona e della nazionalità. Trascorsi
inutilmente i trenta giorni, lo straniero deve essere dimesso dal centro
di permanenza.
Si deve tener presente che nei suoi confronti è già
stato emesso un decreto di espulsione con accompagnamento alla frontiera. Senza
questo decreto non sarebbe stato legittimo il provvedimento di trattenimento,
che è disposto "quando non è possibile eseguire con immediatezza
l'espulsione con accompagnamento" (art. 14). E, come si è visto,
l'accompagnamento non può essere eseguito perchè nessun comandante di mezzo di
trasporto aereo o marittimo imbarcherebbe una persona priva di documenti. E
nessuna autorità straniera di
frontiera la riceverebbe.
L'espulsione?
Un pezzo di carta
Quando si legge sulla stampa che l'extracomunitario
dimesso è espulso e munito di foglio di via si deve supporre che il prefetto
abbia rinnovato il decreto di espulsione con accompagnamento, trasformandolo in
espulsione con intimazione a lasciare il territorio dello Stato entro quindici
giorni con prescrizioni per il
viaggio e per la presentazione all'ufficio di polizia di frontiera.
Il soggetto rimane così nel territorio dello Stato
colpito da un decreto di espulsione, senza permesso di soggiorno e senza
documenti. Egli si trova dunque nella stessa condizione che aveva giustificato
l'originario provvedimento di trattenimento. Si forma in tal modo una massa,
destinata a essere sempre più numerosa, di persone non identificate,
interessate a nascondere il decreto di espulsione, vaganti per il territorio
nazionale.
Stando così le cose il questore ha due alternative. La prima è quella
di disinteressarsi della sorte di questi stranieri, ritenendo di non avere
strumenti giuridici a sua disposizione. La seconda è quella di rinnovare il
provvedimento di trattenimento e di
sottoporlo poi al pretore per la
convalida.
Si
può rinnovare il trattenimento?
Nel nostro ordinamento non vi sono ostacoli
giuridici alla reiterazione.
Il termine di trenta giorni per la custodia non
esaurisce il potere di trattenimento, che perdura -secondo l'articolo 14 del
Testo unico- per tutto "il tempo strettamente necessario".
Nell'ipotesi del clandestino non identificato il tempo è quello necessario
alla conclusione delle operazioni riguardanti l'accertamento dell'identità
e della nazionalità. L'articolo 13 della Costituzione vieta la privazione della
libertà a tempo indeterminato. Ma ciascun provvedimento di trattenimento è
indipendente da quello precedente e la convalida giudiziaria fa decorrere
ogni volta il termine di venti giorni prorogabili a trenta. E' una
disciplina paragonabile a quella dell'arresto in flagranza di reato. Se,
scarcerato per decorrenza del termine di custodia cautelare, il soggetto è
sorpreso in flagranza dello stesso reato (o di altro), costui è di nuovo
arrestato, con decorrenza di un nuovo termine di custodia.
La cosa può ripetersi all'infinito. Nessuno sosterrebbe che, dopo il
primo arresto e dopo il decorso del termine di custodia, il dimesso dal carcere
non ppossa essere più arrestato per identici delitti. D'altra parte, lo stesso
straniero può far cessare la
situazione che legittima il trattenimento fornendo le necessarie indicazioni
sulla propria identità personale.
L’espulsione come obbligo
internazionale
La
rilevanza straordinaria di questi problemi è data innanzitutto dalla necessità
di difesa della collettività nei confronti di centinaia di migliaia di persone
che vivono in clandestinità, traendo sovente sostentamento da attività
criminose. In secondo luogo, l’ espulsione degli immigrati irregolari è un
obbligo internazionale nascente dall’accordo di Schengen (sottoscritto
dall’Italia il 27 novembre 1990 e ratificato con legge 30 settembre 1993 n.
388) il quale prevede il controllo
della circolazione delle persone alle frontiere esterne dell’Unione e
l'allontanamento di esse dal
territorio della Parte contraente nel quale è stato fermato, alle condizioni
previste dal diritto nazionale di tale Parte contraente.
Progetti di riforma
Dopo quasi due anni di vigenza del Testo unico
del 1998 il dibattito politico sull’immigrazione è tuttora vivo e aspro
soprattutto a causa della presenza sul territorio nazionale di immigrati
clandestini e delle attività criminose di una parte di essi.
Sono state presentate alla Camera dei Deputati
proposte di legge che hanno per oggetto, fra l'altro,
nome di contrasto dell’immigrazione clandestina
Vanno segnalate le proposte presentate dai deputati
Rivolta e altri (doc. 5062 del il 7 luglio 1998) e dai deputati Fini e
altri (doc. 5808 del 15 marzo
1999).
Il punto delicato della questione è quello
relativo all’espulsione dei soggetti, non identificati e di nazionalità
sconosciuta, penetrati clandestinamente nel territorio dello Stato o che
comunque non hanno titolo per soggiornarvi.
Costoro -salvo eccezioni specificamente previste nel Testo unico del 1998-
debbono essere espulsi, mediante intimazione a lasciare il territorio della
Repubblica o mediante accompagnamento alla frontiera. Si verifica nella pratica
che coloro ai quali è stato intimato di allontanarsi non ottemperano
all’intimazione e rimangono nel territorio dello Stato come clandestini,
vivendo di espedienti e sovente di attività criminali.
Nessuna delle proposte di legge delle quali si ha notizia contiene
disposizioni su questo specifico problema che, in verità, appare di soluzione
difficile se non impossibile.
La stessa proposta, che Forza Italia a Lega Nord
intendono proporre come iniziativa “popolare”
sembra, dalle notizie di stampa, priva di norme in proposito.
Interpellato sul “nodo” della vigente normativa, vale a dire
sull’impossibilità di rimpatriare gli immigrati di incerta nazionalità,
l’onorevole Tremonti (uno dei redattori del progetto) ha risposto: “E’ un
problema che affronteremo con apposito decreto attuativo" (Il
Corriere della sera, 30 marzo 2000).
La
proposta di legge Rivolta
La proposta Rivolta abolisce l’esecuzione
dell’espulsione mediante intimazione e stabilisce che “l’espulsione, in
tutti i casi previsti dalla presente legge, è soggetta a esecuzione immediata
da parte del questore con accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza
pubblica” (art. 27).
Peraltro l’accompagnamento alla frontiera,
previsto anche da testo unico in vigore, non risolve i problemi posti
dall’impossibilità di identificare la persona espulsa, la quale abbia
distrutto o nascosto i documenti di identificazione e dato alla polizia
indicazioni false sulla propria identità.
In queste condizioni non è possibile accompagnare l’espulso oltre la
frontiera di Stato e neppure imbarcarlo su di una nave o un aeroplano, perchè
gli uffici di frontiera terrestri non accettano e i
comandanti rifiutano l’imbarco alle persone non identificate. La
proposta Rivolta si fa carico di questa difficoltà e prevede (nello stesso
articolo 27) un provvedimento di trattenimento (presso la questura o “altra
struttura idonea”) simile a quello previsto dal Testo unico del 1998, soggetto
a convalida giudiziaria ed efficace per non più di quaranta giorni prorogabili
fino a settanta.
Decorso questo termine, la persona viene dimessa
dalla struttura. All’atto della dimissione il questore rilascia
all’interessato un permesso di soggiorno temporaneo ordinando contestualmente
nei suoi confronti la sorveglianza speciale della pubblica sicurezza con obbligo
di dimora fino all’effettivo allontanamento dello straniero dal territorio
italiano.
La disciplina proposta è addirittura
meno efficace di quella contenuta nel Testo unico del 1998. Il testo
unico non ha disposizioni riguardanti la sorte dello straniero dimesso dal
centro di permanenza e privo di documenti. Ciò consente, in via di
interpretazione, la rinnovazione del provvedimento di trattenimento. La proposta
Rivolta, invece, conferisce allo
straniero una condizione di privilegio. Egli viene munito di un permesso di
soggiorno piuttosto singolare dal momento che sarà intestato a persona non
identificata. Lo straniero sarà soggetto ai vincoli della sorveglianza speciale
di pubblica sicurezza con obbligo di dimora. Ma si tratta di soggetti privi di
mezzi di sostentamento e non si capisce dove potranno fissare la propria dimora
della quale non potranno sostenere le spese. I vincoli della sorveglianza
speciale sono efficaci nei confronti di persone radicate in un territorio e ben
identificate dall’autorità di pubblica sicurezza. Uno straniero non
identificato, dopo il primo controllo, non ha alcuna difficoltà ad
allontanarsi, procurandosi poi il
sostentamento con l’accattonaggio o commettendo delitti e rifugiandosi in
casolari abbandonati o sotto i ponti.
Infine, ove, nella migliore delle ipotesi, lo straniero trovi una
stamberga e ottemperi agli obblighi della sorveglianza speciale, il permesso di
soggiorno rilasciatogli avrà valore “fino all’effettivo allontanamento dal
territorio italiano”, ossia a tempo indeterminato. La qual cosa equivale a
consentire illimitatamente la permanenza nel territorio dello Stato di persone
non identificate, colpite da un provvedimento di espulsione. La loro condizione
sarà preferibile a quella di chi è in possesso di un permesso di soggiorno,
che può essere revocato.
La
proposta di legge Fini
La
proposta Fini esordisce introducendo due incriminazioni specifiche: il delitto
di ingresso clandestino e il delitto di rifiuto di indicazioni o di false
dichiarazioni sulla propria identità.
E’ punito con la reclusione da sei mesi a quattro
anni lo straniero che entra clandestinamente nel territorio dello Stato (art.
3). E’ obbligatorio l’arresto e si procede con rito direttissimo. Il
giudice, con la sentenza di condanna, ordina “la sanzione amministrativa
dell’espulsione del reo”. Il provvedimento è immediatamente
esecutivo
anche se soggetto a gravame. Il giudice, ricorrendone le condizioni, può
disporre gli arresti domiciliari (art. 284 c.p.p.) ordinando che l’imputato
“sia trattenuto in idoneo luogo di custodia, ivi compresi i centri di
permanenza temporanea e di assistenza”. Analoghe norme sono dettate per il
delitto di rifiuto di indicazioni o false dichiarazioni sull' identità
personale (art. 3).
Anche il progetto Fini prevede l’abolizione
dell’esecuzione dell’espulsione mediante intimazione. Il provvedimento è
eseguito senz’altro con accompagnamento alla frontiera. Nell’ipotesi che
“ai fini dell’espulsione sia
necessario accertare le generalità dello straniero, questi viene trattenuto nel
più vicino centro di permanenza temporanea e di assistenza”. Il provvedimento
ha efficacia per quaranta giorni, prorogabili dal questore per altri venti
(artt. 8 e 9).
Occorre osservare che, se lo straniero arrestato in
flagranza viene tratto a giudizio direttissimo e in quella sede l’arresto
viene convalidato, il giudice, a norma dell’art. 391, deve disporre -a causa
del pericolo di fuga (che trattandosi di straniero clandestino, è, come dicono
i giuristi, in re
ipsa)- la custodia cautelare in carcere. Nel pronunciare la sentenza, poi,
deve ordinare l’espulsione, che il questore esegue immediatamente, prelevando
il condannato dal carcere. Ma
se il questore non riesce a eseguire l’espulsione, logica vorrebbe che il
condannato venisse restituito all’istituto penitenziario, in esecuzione
dell’ordinanza di custodia cautelare, almeno fino alla scadenza del relativo
termine. Solo dopo la scarcerazione si porrà l’esigenza di trattenere il
condannato in luogo idoneo.
Invece il condannato non torna in carcere, ma viene assegnato a un centro
di permanenza. La proposta non dispone circa la sorte del soggetto dopo i
sessanta giorni previsti dalla legge. Se sarà dimesso puramente e
semplicemente, potrà rendersi latitante ed evitare l’esecuzione della pena
inflittagli. In particolare, siccome difficilmente i giudici infliggeranno al
clandestino il massimo della pena (quattro anni), nei suoi confronti saranno
applicabili le norme della legge 27 maggio 1998 n. 165 (c.d. Legge Simeone) la
quale esige che l'ordine di esecuzione della pena detentiva sia consegnato
materialmente al condannato. Diverrà in tal modo pressochè impossibile
eseguire la condanna nei confronti di individui clandestini, non identificati e
privi di dimora conosciuta.
Peraltro, la
mancanza, nel progetto Fini, di norme sulla sorte della persona al termine del
trattenimento consente almeno
di ritenere in via di interpretazione che il provvedimento di trattenimento nei
confronti dello straniero non ancora identificato (e perciò non acompagnabile
alla frontiera) sia reiterabile fino all’identificazione. Sarebbe opportuno
però che la facoltà di reiterazione del trattenimento fosse prevista
esplicitamente.
Sono passati meno di due anni e il Senato ha
approvato alcune modifiche al Testo
unico del 1998,che avrebbe dovuto contenere la disciplina organica e definitiva
della materia..
La
riforma è contenuta in sei articoli del testo 4656–4673–4738 approvato dal Senato della Repubblica, l’11 ottobre 2000, (che concede
anche il il c.d. indultino).
Le novità importanti sono le seguenti:
La
contravvenzione di rientro nel territorio
dello Stato (art. 13 comma 13 T.U.) da parte dell’espulso è trasformata
in delitto e punita con la reclusione fino
a un anno; è consentito l’arresto
anche fuori dei casi di flagranza (art 3 lett. c
). In questo caso, come in tutti i casi di arresto consentito
fuori dei casi di flagranza, l’applicazione della misura è disposta
anche al di fuori dei limiti di pena previsti dagli articoli 274, comma 1,
lettera c), e 280
(norma di carattere generale con la quale l’art. 2 della stessa legge
modifica l’art. 391 comma 5 del codice di procedura penale).
Il disegno introduce l’espulsione sostitutiva della custodia cautelare in carcere su domanda
dell’imputato, con
effetto di estinzione del reato
per cui si procede (art. 4).
All’espulsione
come sanzione sostitutiva (art.
16 del T.U.) è stata aggiunta l’espulsione
come misura alternativa alla detenzione,
che deve essere disposta dal magistrato di sorveglianza,se richiesta
dal detenuto, salvo
che per gravi delitti (art. 6).
E’
stabilito esplicitamente l’obbligo del giudice per le indagini preliminari
(art.4), e del magistrato di sorveglianza (art. 6) di ordinare accertamenti
sull’identità personale del detenuto. Gli stessi accertamenti debbono essere
compiuti dall’amministrazione penitenziaria (art 8). Tutte queste indagini
sull’identità si sovrappongono a quelle che compie per dovere d’ufficio la
polizia giudiziaria. Incombe un vorticoso giro di carte.
In conclusione
Probabilmente
il problema è senza soluzione. L'Europa e l'Italia potranno far fronte alla
pressione di milioni di disperati soltanto inducendo gli Stati africani a
partecipare al governo delle migrazioni, concordando e controllando ferreamente
numero e qualità delle ammissioni e delle espulsioni. Ma anche questa
collaborazione sarà insufficiente fino a che
non sorgerà una comunità economico-politica del Mediterraneo, che
consenta a ciascuno di vivere dignitosamente a casa sua. E' la sfida del Terzo
Millennio. Intanto, avanti con la
legislazione di contenimento.
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