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Emblematico,
su quanto esposto nella prima parte di questo studio,
è quel che è accaduto in ambito europeo.
Dalla
nascita della Comunità Europea nel 1957 ispirata ancora ad un modello da prima generazione, all’Unione Europea, nata nel 1992 con il
Trattato di Maastricht, si è assistito ad un progressivo trasferimento in
ambito sovranazionale di fette sempre più cospicue della sovranità statale;
non senza introdurre elementi di crisi anche quanto ai tradizionali meccanismi
di rappresentanza e partecipazione.
Il
rilevante e pressochè esclusivo ruolo attribuito alla Commissione con
riferimento alle iniziative legislative (e non al Parlamento) pone, secondo più
di un osservatore una questione di deficit
di democrazia (Georg Ress).
La
diversità del rapporto Stati – Unione Europea rispetto al modello precedente
sta proprio nel tenore in cui risulta codificato il principio
di sussidiarietà: “nei settori che
non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il
principio di sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi
dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli
Stati membri e possono, dunque, a motivo delle dimensioni e degli effetti
dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario”.
E’ evidente il rovesciamento della prospettiva regolatrice dei conflitti di
competenza: agli Stati nazionali viene sottratto anche il potere su ciò che non
spetta all’Unione, se gli organi statali non intervengono con sufficienza
rispetto agli obiettivi, proprio per la loro comunque indiretta incidenza sulla
comunità europea.
Alcune
cifre danno la misura evidente del rovesciamento dei rapporti: Georg Ress
(p.102) cita ad esempio quel che è accaduto per la Francia (tradizionalmente
gelosa delle sue prerogative statali) dove, secondo un rapporto del Conseil d’Etat
più del 50% annuale degli atti normativi ha origine europea ed il 50% dei
rimanenti atti normativi nazionali viene determinato da atti normativi europei.
In
ordine, poi, alla qualità delle competenze sottratte agli Stati nazionali,
meritano di essere menzionate l’unione doganale, la politica commerciale e
quella agraria (trasferite interamente) e la concorrenza, il fisco e le
politiche sociali (trasferite in parte).
Sempre
con riferimento alla qualità dei poteri dismessi dagli Stati nazionali, va
considerato che il diritto creato dagli organi comunitari a ciò deputati ha il primato
applicativo rispetto al diritto interno degli Stati membri, anche di quello
costituzionale, se si tratta di norme di principio.
E’
infatti previsto un vero e proprio dovere di disapplicazione dei giudici statali
per le norme interne non conformi al diritto europeo.
La
ricerca di principi generali (su cui in seguito pure ci si intratterrà),
giustificata dalla necessità di armonizzazione
(pure codificata) orizzontale
ma anche verticale (cioè tra diritto europeo e ordinamenti statali, ha condotto
alla forma a livello comunitario di diritti fondamentali generali, i cui
soggetti sono individuati nei cittadini europei; con ciò legittimando
interventi censori e repressivi da parte degli organi comunitari nei confronti
di quegli Stati che non sono ritenuti in linea con lo standard minimo di tutela
di quei diritti.
Tale
rilevante migrazione (per quantità e qualità) non comporterebbe apprezzabili
conseguenze sul piano politico se gli organi elettivi degli Stati nazionali
mantenessero un diretto controllo sui procedimenti di formazione delle norme.
Ma
così non è.
Infatti,
da più parti si discorre del deficit
democratico dell’Unione Europea.
Quali
i motivi?
Guardiamo,
innanzitutto al procedimento legislativo: il potere di emanazione di regolamenti
(corrispondenti alle leggi degli Stati membri) e delle direttive (e degli altri
atti giuridici vincolanti diversamente nominati) non segue lo schema della
divisione dei poteri noto agli Stati membri (Ress, p.118).
L’organo
legislativo principale è il Consiglio, che è composto da un rappresentante di
ogni Stato membro indicato dall’apparato ministeriale; i parlamenti nazionali
non partecipano direttamente al procedimento legislativo del Consiglio; innanzi
ad essi possono rispondere (ex post) i rappresentanti designati dal ministero.
L’iniziativa
legislativa è poi affidata in via monopolistica alla Commissione, anch’essa
composta da membri designati dai governi degli Stati, pertanto non
necessariamente a legittimazione elettiva.
Come
si vede, nel procedimento legislativo dell’Unione Europea entra in crisi
quella che viene chiamata catena di
legittimazione, essenziale per le democrazie parlamentari moderne, in cui,
cioè, la produzione di norme è affidata o ad un organo direttamente elettivo,
quale il Parlamento oppure ad organi espressione del primo e quindi
indirettamente elettivi.
Né
può dirsi soddisfatto il presupposto democratico
con il ritenere che il fondamento sanante sia nella legge di ratifica (approvata
dai Parlamenti) dei trattati istitutivi degli organismi sovranazionali, giacchè,
come si è detto, qui si tratta di soggetti sovra-nazionali, titolari di
competenze esclusive e non più concorrenti rispetto a quelle statali.
Secondo
alcuni, il deficit democratico può essere ricomposto solo restituendo ai
parlamenti nazionali un diretto potere di intervento nel procedimento di
formazione delle leggi a livello comunitario; siccome non c’è un demos
europeo né ci sono partiti europei, occorre ridare piena soggettività
agli unici organi espressione di meccanismi democratici, i parlamenti nazionali.
Si
tratta, in effetti, di una posizione che non tiene conto delle ragioni che hanno
imposto i trasferimenti di competenze sopra indicati; non è che si voglia qui
sostenere l’ineluttabilità del fluire delle vicende storiche, ma è evidente
che tale prospettiva ritiene di poter applicare gli schemi ideologici
preesistenti (con lo strumento classico del partito) ad un reale ormai non più
riducibile in quegli ambiti.
Ed
infatti, altri osservatori (fra questi Georg Ress) ritengono al più praticabile
un processo che conduca ad accrescere in capo al Parlamento europeo (come è
stato fatto inizialmente con il Trattato di Amsterdam) un potere di co-decisione
in regime di pari-ordinazione rispetto al Consiglio.
In
realtà, ben scarsa sembra la fetta di sovranità attribuita al Parlamento, se
è vero, come è vero, che il Parlamento non ha potere di sfiducia nei confronti
dei componenti la Commissione, non può da solo modificare o approvare le leggi,
per le quali non ha poteri di iniziativa.
Seguendo
lo schema di C. Schmith (sovranità come decisione sullo stato di eccezione), la
sovranità risiede nella Commissione, rectius
nei soggetti che fanno indicazioni od esprimono gradimento per le designazione
dei commissari, chiamati a garantire non più interessi meramente statali, bensì
transnazionali (Chiti, p.26).
La
comunitarizzazione, tuttavia, non si ferma ai settori economici e finanziari;
essa si sta progressivamente estendendo, come sopra si è accennato, al campo più
generale dei rapporti sociali e dei diritti fondamentali (Cfr. Chiti, p.50).
L’art.
1 del Trattato istitutivo dell’Unione Europea prevede che l’UE ha “compito di organizzare in modo coerente e solidale le relazioni tra gli
Stati membri e tra i loro popoli”; l’art. 2: “promuovere un progresso economico e sociale equilibrato e
sostenibile”, ed ancora, l’Unione deve rafforzare la tutela dei diritti
e degli interessi dei cittadini mediante l’istituzione di una cittadinanza
dell’Unione, sviluppando, altresì, una stretta cooperazione nei settori
della giustizia e degli affari interni.
Si
tratta, dunque, di una macro-struttura con caratteristiche di globalità.
Dinanzi
ad essa non ha più senso parlare di Stati a sovranità assoluta od anche
limitata (come per le organizzazioni internazionali di prima generazione);
bisogna prendere atto che si è realizzato un sistema a sovranità
condivisa.
Siffatto sistema costituzionale dei poteri impone che si formi un
orizzonte giuridico anch’esso condiviso, un
diritto comune europeo;
“l’esigenza di categorie concettuali comuni o fungibili si impone ogni
giorno di più al livello europeo … di
qui la prospettiva di un diritto comune
europeo… cosa concettualmente diversa sia dal diritto unico europeo prescritto
dai trattati e introdotto dai regolamenti comunitari, sia dal diritto uniforme
indotto dalle direttive. Il diritto comune presuppone infatti l’esistenza di
diritti particolari, che si collocano rispetto
al primo in un rapporto di complementarità” (Padoa
Schioppa).
L’esigenza di un
orizzonte giuridico comune, fatto di principi generali e di criteri
interpretativi, nasce proprio dalla necessità di rendere complementari i
diversi ordinamenti settoriali.
E
non si tratta di un intervento uniformatore dall’alto (o almeno non è solo
questo); la domanda di armonizzazione, vissuta in termini di certezza delle
regole, proviene dagli stessi fruitori degli ordinamenti specialistici (con ciò
testimoniando ancora una volta l’illusorietà di una prospettiva
esclusivamente tecnicistica).
L’analisi
delle trasformazioni politiche (cioè attinenti all’organizzazione della
convivenza sociale e dei rapporti economici, che vanno dilatandosi oltre i
confini nazionali), pur limitate all’Europa (ma sul punto si richiama la
centralità rivoluzionaria e quindi contro-rivoluzionaria del continente
europeo), conduce al recupero delle considerazioni sopra svolte in materia di
micro-ordinamenti, sì da consentire alcune riflessioni complessive, conclusive
e di prospettiva.
“Il crescere degli ordinamenti giuridici al di fuori dello Stato, nel
pullulare di autonomie ma non di sovranità, fa tanto assomigliare questo
diritto comune della globalizzazione all’esperienza giuridica medievale”
(G. Rossi).
“Il particolarismo tardo medievale
–come è stato scritto da Paolo Grossi- non
è lacerazione, non è rottura di un grande ordine unitario. E’ l’ordine
complessivo che si sfaccetta, si complica in autonomia, si articola in una
pluralità di ordinamenti conviventi.”
In
linea con questo accostamento con un’esperienza storica, quella medioevale,
guardata nel suo significato di paradigma politico e giuridico, è lo stesso
Padoa Schioppa, il quale osserva: “la
pluralità dei diritti particolari è anch’essa caratteristica degli
ordinamenti europei del medioevo e dell’età moderna, sino alle codificazioni
ottocentesche. Basti porre mente agli statuti delle città e delle comunità del
contado, alle norme delle corporazioni di mestiere, alle coutumes locali e
regionali, ai fueros, ai Landrechte.”
Altri
studiosi spingono anche oltre l’accostamento fra le due epoche, individuando
vere e proprie analogie storiche ed effettuando parallelismi fra gli strumenti
di regolazione dei nascenti rapporti economici e sociali propri della
globalizzazione contemporanea e quelli applicati nell’alto medioevo con lo
scopo di armonizzare i diversi statuti.
E’
stato fatto, in particolare (cfr. lo studio di Silvio Riondato, negli studi sul
diritto penale europeo), l’accostamento con i capitularia,
termine con il quale in Francia, in età merovingia,
erano denominati le disposizioni emanate dall’Imperatore nei parlamenti
generali (costituiti dai rappresentanti di ogni parte dell’Impero) e destinate
ad avere vigenza in tutte le partes
Imperii. (Calasso)
Il
discorso allora si apre a considerazioni più ampie e di prospettiva,
riassumibili in almeno due profili:
·
“più
ordinamenti giuridici esistono, più concezioni della giustizia vengono
coltivate e più contrasti e conflitti si possono creare. Diverse concezioni
della giustizia portano ad un totale disaccordo su ciò che è giusto e su ciò
che è ingiusto e quindi sui diritti e sui doveri fondamentali” (Guido Rossi). La questione che si pone allora è in
che cosa ed in quali principi debba essere rinvenuto quel minimo comune denominatore che costituisce l’idea della giustizia
(Rossi), affinchè si possa passare dalla globalizzazione delle economie a
quella della giustizia (e se globalizzazione della giustizia debba significare diritto
costituzionale mite (Zagrebelsky) e centralizzazione degli organi
giurisdizionali –si pensi al progetto dell’istituzione del p.m. unico
europeo- oppure riespansione del diritto comune come espressione storica e
sociale del diritto naturale;
l’implosione
dello Stato sovrano, la polverizzazione degli ordinamenti non lascia il vuoto,
ma richiede un’opera che, partendo dalle macerie, come nell’alto medioevo
(ed il paragone, come si è visto, non è azzardato), restauri una società a
misura d’uomo e secondo il piano di Dio.
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