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(una
seconda parte di questo studio è dedicato ai problemi
della Comunità Europea)
Lo
scopo delle presenti riflessioni è quello di accertare se e con quali
modalità ed in quale misura la globalizzazione economica abbia prodotto e
stia tuttora determinando ricadute sull’assetto della regolamentazione
dei rapporti economici e, più in generale, sulla costituzione dei poteri,
soprattutto di quelli statali, sia quanto alla fonte delle norme sia
quanto all’applicazione giudiziale delle stesse.
Interessa,
in breve, considerare se accanto o per effetto della globalizzazione
economica si possa discorrere di una globalizzazione giuridica.
In
via preliminare, appare opportuno richiamare sinteticamente le fasi che
hanno attraversato la sovranità e la giustizia.
Nella
società seguita alla Rivoluzione Francese, prima, ed alla Rivoluzione
Industriale, poi, la giustizia viene confinata nello “Stato di
diritto”.
Ciò
non significa che la giustizia non continui a racchiudere in sé
l’essenza stessa della sovranità; se nell’ancien regime, il re è il
giudice per eccellenza, chiamato a regolare in ultima istanza (in un
sistema a sovranità, quindi anche a giurisdizione, diffusa) i conflitti
fra le articolazioni –persone o gruppi - del corpo sociale, applicando,
oltre al diritto scritto, soprattutto quello non scritto, espressione di
un orizzonte sovra-ordinato, nella modernità, in cui la sovranità si
contrae e si fa assoluta, lo Stato è il supremo facitore della legge (e
del diritto, non concependosi diritto sovra-ordinato) e quindi della
giustizia.
Al
percorso politico si associa, e spesso si confonde in un gioco di cause ed
effetti, un più generale mutamento dei rapporti economici, caratterizzato
dall’ascesa di un nuovo ceto sociale, qualitativamente egemone: la
borghesia mercantile.
Tali
nuovi soggetti economici spingono per operare senza i limiti del
precedente ordine feudale (usi civici, diritti consuetudinari, diritti di
organismi corporativi, giurisdizioni diffuse), così favorendo il processo
di centralizzazione dell’amministrazione della giustizia, indispensabile
per eliminare i mille lacci e lacciuoli derivanti da un sistema giuridico
in cui venivano esaltate le autonomie delle comunità locali e di
mestiere, con il corredo di privatae leges (privilegi!) che ne
consentivano la sopravvivenza.
Ciò
lasciava conseguire almeno due obiettivi:
·
da un lato, l’eliminazione di soggetti (muniti di una soggettività
anche normativa) che obiettivamente ostacolavano l’assetto liberistico
del nascente mercato, insofferente di qualsivoglia limitazione;
·
dall’altro, la concentrazione del potere normativo in capo ad un unico
soggetto, con il correlato effetto in termini di certezza del regolamento,
e del potere dello ius dicere, cioè delle risoluzione delle controversie
applicative di quel regolamento, in capo ad un corpo di funzionari
statali, slegati da ogni rapporto con le comunità, territoriali e di
mestiere.
La
versione giuridica della modernità è nota come Stato di diritto.
“Con
esso si è operata l’identificazione del diritto nella legge e la
riduzione della giustizia ad una realtà soprattutto ‘formale’(Guido
Rossi) .
Lo
Stato di diritto rimane immutato in un suo aspetto fondamentale (il
monopolio statale del diritto) anche durante la rivoluzione
social-comunista; lo Stato socialista (ovvero, in Occidente, lo Stato
sociale – di diritto), in ossequio alla considerazione del diritto come
sovra-struttura, esalta il rapporto di strumentalità dell’ordinamento
giuridico rispetto al processo di trasformazione della società e
dell’uomo.
La
fase storica che stiamo vivendo, di quarta rivoluzione dominante,
registra, invece, un mutamento qualitativo del rapporto diritto-Stato.
Il
fenomeno che va sotto il nome di globalizzazione –osserva Guido Rossi-
ha … dato un primo grave colpo per smantellare il diritto come prodotto
dello Stato (aggiungerei: sovrano nazionale), cioè come instrumentum
regni. I traffici del villaggio globale non sono più controllabili dai
singoli ordinamenti statuali e i singoli stati si rivelano impotenti”.
"Non
è certo la prima volta –continua il Nostro- che il legame necessario
fra diritto e Stato viene scisso, per recuperare il diritto alla natura
stessa della società civile, frutto spontaneo della comunità che si
auto-ordina. E la globalizzazione, nella moderna dimensione tecnologica
imposta e voluta dai mercati, sta faticosamente avviandosi a individuare
un nuovo ordinamento o meglio una serie di ordinamenti, caratterizzati da
un diritto senza Stato, senza cioè gli Stati nazionali, essendo questi
null'altro che uno dei tanti, tantissimi ordinamenti che si manifestano
nel corso della storia umana".
Perché
la globalizzazione ha posto in crisi l'ordinamento giuridico statuale (e
quindi lo Stato di diritto)?
Il
superamento delle frontiere nazionali per lo svolgimento di attività
economiche non è un dato esclusivo di questi ultimi anni: le società
cosiddette multinazionali costituiscono un primo e significativo esempio
di economia transfrontaliera.
Tanto
è vero che Paolo VI, nell'Octogesima adveniens (nr. 44), osserva:
"Sotto la spinta di nuovi mezzi di produzione, si fendono le
frontiere nazionali ed emergono nuove potenze economiche: le
multinazionali".
Tuttavia
lo stesso Pontefice rileva che le multinazionali costituiscono il
compimento di un processo di concentrazione di mezzi di produzione, tipico
di una fase di capitalismo avanzato; si tratta, in altri termini, dello
stadio monopolistico del capitalismo, espressione dell'esigenza di
certezza dei rapporti di produzione (cfr. Armao).
"…
le grandi imprese economiche la cui proprietà e direzione si trovano in
un paese, mentre gli impianti di produzione e le strutture di
distribuzione sono dislocati in paesi diversi" (così il dizionario
Treccani definisce le multinazionali); con un capitale multinazionale -che
sempre la Treccani definisce come- "l'insieme dei mezzi di produzione
(capitali liquidi, tecnologie, competenze manageriali, etc.) che
un'impresa multinazionale è in grado di utilizzare, trasferendoli con
facilità e rapidità da un paese all'altro".
Come
si vede, le imprese multinazionali si muovono comunque nell'ambito di
un'economia controllabile dall'ordinamento giuridico statuale, non foss'altro
che per la identificabilità della proprietà.
Il
vero e proprio mutamento di qualità si ha con l'introduzione della
tecnologia telematica applicata ai rapporti economici e finanziari.
"…nell'era
del commercio elettronico globale è più facile aggirare le rigidità e i
costi del Vecchio continente. Delocalizzare produzione, servizi e vendite
è un gioco alla portata di tutti, non solo delle grandi multinazionali.
Il gettito fiscale e la sovranità dello Stato-esattore rischiano di
squagliarsi di fronte al mercato virtuale di Internet" (così
Federico Rampini).
Ancora
più dettagliato è il giudizio di Lester Thurow: "Alla fine del
secondo millennio, all'alba del terzo è in atto un'interazione di sei
nuove tecnologie -microelettronica, informatica, telecomunicazioni, nuovi
materiali di sintesi, robotica e biotecnologia- per la creazione di ciò
che gli storici dell'economia chiameranno la terza rivoluzione
industriale. I progressi della scienza di base in queste sei aree hanno
creato nuove tecnologie che hanno permesso la nascita, e stanno
permettendo il rapidissimo sviluppo, di un insieme di nuove industrie,
quali quella informatica. Mentre le vecchie industrie sono sottoposte a un
processo di reinvenzione. Il retailing via Internet sostituisce il
retailing tradizionale (…)
Come
la seconda rivoluzione industriale ha trasformato le economie da locali a
nazionali, così la terza rivoluzione industriale sta trasformando la
nostra economia da nazionale a globale. Per la prima volta nella storia,
le imprese possono acquistare e produrre dove i costi sono più contenuti
e vendere dove i prezzi sono più alti. (…) Pertanto, il mondo avrà
un'economia globale senza avere un Governo globale, il che significa
un'economia globale senza una serie di norme e regolamenti applicabili e
concordati. (…) non vi saranno giudici ai quali appellarsi per chiedere
giustizia".
Il
passaggio dalla old economy alla new economy pone in crisi sia il
tradizionale assetto dei poteri nello stato nazionale sia l'essenza stessa
della sovranità, ovvero la giurisdizione statuale.
Perché?
In
effetti, il nuovo assetto dei rapporti economici e finanziari,
caratterizzato dal mutevole quadro degli attori (non più concentrati ma
polverizzati, per la rapidità dell'evoluzione tecnologica che richiede
processi di adattamento altrettanto veloci), provenienti da contesti
normativi differenti, impone di necessità l'elaborazione di schemi
negoziali atipici, proprio per l'impossibilità di inquadrarli in
ordinamenti giuridici nazionali.
Tutto
ciò determina, nei fatti, l'ampliamento di quella zona grigia del non
ancora giuridicamente rilevante che -proprio per la difficoltà di
inserimento in caselle normative prestabilite- richiede un'opera di
interpretazione alla luce dei principi generali.
Tradizionalmente
la dottrina individua nella prevedibilità delle decisioni una, se non
proprio la principale, delle caratteristiche dello Stato di diritto; essa
si esprime nel noto brocardo latino “da mihi factum dabo tibi ius”,
che pur provenendo da un contesto storico e giuridico diverso, dominato
dal vincolo del precedente e dall’autorità cogente dei principi non
scritti e vissuti nella consuetudine, tuttavia esprime bene la pretesa di
completezza dell’ordinamento giuridico moderno e dell’attività
giurisdizionale.
Certo
da sempre, per la natura stessa del rapporto fra società e diritto,
l’intervento legislativo segue il concreto atteggiarsi delle relazioni
sociali e degli scambi economici, materia quest’ultima che maggiormente
richiede l’intervento regolatore, poiché esposta, più degli altri
campi della convivenza sociale, a conflitti.
La
diversità qualitativa della attuale fase storica sta proprio nel fatto
che non si tratta semplicemente di coprire un gap dalle dimensioni più
ampie ma pur sempre contenibile con i medesimi strumenti, magari profusi
con intensità maggiore; viceversa, l’atteggiarsi contemporaneo delle
relazioni soprattutto economiche e finanziarie, nel modo in cui sopra si
è detto, sfugge, evita di incanalarsi nell’alveo giurisdizionale
statale.
Con
ciò determinando il progressivo crearsi di un ambiente, riferito al
diritto, caratterizzato da almeno due dominanti:
1.
da un lato, la formazione, tutta negoziale e cioè volontaristica, di
corpi normativi elementari, sorti attorno alla omogeneità degli interessi
oggetto di regolamentazione;
2.
dall’altro, l’attribuzione del compito di risoluzione delle
controversie ad arbitri settoriali, scelti proprio sulla base della
conoscenza delle regole proprie di quell’ambito.
E’
evidente che i settori interessati da questa elaborazione carsica di
norme, accomunando aree geografiche anche notevolmente diverse fra loro,
per tradizione giuridica ed assetto ordinamentale, costituiscono delle
vere e proprie zone sismiche degli ordinamenti giuridici statali.
Se
un tempo, bene veniva individuato (dal Carnelutti) nel diritto del lavoro
il settore ad elevata sismicità dell’ordinamento (per la centralità
del rapporto proprietà-lavoro nella prospettiva gramsciana), oggi le
scosse sismiche interessano vasti settori dell’ordinamento, e sono
causate dal vuoto creato dalla fuoriuscita delle materie e degli attori
stessi!
Se
cioè in epoca di terza rivoluzione dominante si procedeva con iniezioni
ideologiche, costituite da norme che avevano lo scopo di accelerare un
processo di trasformazione dei rapporti sociali e dell’uomo stesso
secondo parametri precostituiti, determinando nel corpo sociale ( e nella
stessa complessiva struttura dell’ordinamento ) reazioni dirette a
trovare un assestamento, oggi assistiamo ad un fenomeno assolutamente
nuovo, definibile come implosione del diritto statale.
In
luogo dell’unico ordinamento statale (nel quale tutti gli ordinamenti
andavano a confluire e nel quale solo trovavano riconoscimento), vanno
formandosi embrioni di ordinamenti, muniti di strumenti di tutela
autonomi, fondati solo in via indiretta ed eventuale sul ricorso ai
meccanismi di coazione statali (e cioè solo in presenza di inosservanza
delle decisioni arbitrali, inosservanza comunque scoraggiata dalla stessa
ottica economicistica di efficiente e rapida regolazione dei conflitti).
Indubbiamente
si tratta di ordinamenti deboli, per varie ragioni:
1.
innanzitutto, in fatto, poiché più facilmente esposti all’inquinamento
della criminalità organizzata, che ben può assumervi ruolo egemone;
2.
in secondo luogo, di principio, in quanto fondati sul minimo comune
denominatore riconosciuto dai soggetti di quel settore, e, pertanto,
caratterizzati dall’indifferenza nei confronti di norme espressione di
principi universalmente riconosciuti: ciò che interessa è la contingente
condivisione delle regole, unica garanzia dell’efficacia regolatrice dei
conflitti. In effetti, il fatto che i soggetti-attori della scena
economica e finanziaria si muovono in un contesto globalizzato, introduce
un pregnante elemento di attrito, costituito dalle difficoltà di
adattamento agli ordinamenti nazionali; il che spinge gli operatori a
superare le difficoltà e le incertezze dei sistemi giurisdizionali
statali mediante il ricorso a strumenti, sostanziali e processuali, capaci
di assicurare un’efficace, poiché condivisa, risoluzione delle
controversie..
Lo
Stato perde, quindi, il controllo delle dinamiche economiche,
indispensabile sia per orientare lo sviluppo economico verso i fini
individuati in sede politica, sia per calibrare l'imposizione fiscale.
Gli
attributi, propri del diritto moderno, della statalità e della generalità
(quest’ultimo intrinsecamente connesso al giudizio di meritevolezza dei
fini perseguiti dagli operatori economici che lo Stato sociale di diritto
avoca a sé ), vengono svuotandosi di significato e contenuti, senza
assumerne –e qui è la novità- altri.
Si
profila una contrapposizione: la business society da un lato ed il vecchio
Stato nazionale dall'altro; gli ordinamenti giuridici spontanei da un lato
e quello statuale dall'altro; gli arbitri privati, nominati -sulla base
della riconosciuta capacità di offrire soluzioni condivise- dagli
operatori economici e finanziari da un lato, ed i magistrati statali
dall'altro.
Consideriamo
il profilo dello Stato-giurisdizione.
Quello
che sta avvenendo per la sovranità nazionale, e cioè una carsica
erosione dei poteri tradizionalmente propri dell’apparato statale, sta
interessando anche la giurisdizione statale, posta progressivamente ai
margini del contenzioso in cui si esprime l’attualità dei rapporti di
forza.
Ciò
è dimostrato, nell’attualità, per la giustizia civile, sempre più
privata delle controversie in cui sono parti i soggetti finanziari
transnazionali.
Più
in generale, stiamo assistendo ad una trasformazione della stessa
legittimazione della giurisdizione.
In
altre parole, oggi assistiamo alla ricerca da parte dei soggetti economici
di una regolazione dei conflitti esercitata in modo sollecito e
soprattutto con un elevato grado di preparazione tecnica.
Neppure
è da trascurare la sempre maggiore incidenza della giustizia penale sulle
pre-condizioni dell’ordinato svolgersi degli attuali rapporti economici
e politici; nel senso che, ad esempio, un’efficace e capace repressione
dei fenomeni di inquinamento del mercato ad opera della criminalità
organizzata (si ricordi l’allarme lanciato da Fazio) richiede un
esercizio del sistema penale in modo rapido e tecnicamente accorto.
Se,
ancor più chiaramente, fino a qualche anno fa, il giudice dello Stato di
diritto rinveniva la propria, per certi aspetti esclusiva, fonte di
legittimazione nella mediazione tra i valori costituzionali e gli
interessi in conflitto, sì da porsi spesso, per l’attività
interpretativa, come motore dello sviluppo normativo della cosiddetta
costituzione materiale, oggi quella stagione può dirsi conclusa e se ne
è aperta un’altra.
L’apparato
giudiziario è in crisi perché avverte il rischio di essere posto ai
margini dei circuiti di regolazione dei conflitti e cerca di reagire
ampliando le maglie dell’attività interpretativa, soprattutto nei
settori privi di specifica regolamentazione normativa (si veda il discorso
del Papa ai magistrati in tema di biotecnologie), e giungendo, pertanto,
ad esercitare una funzione creativa del diritto; per molti aspetti anche
sollecitata dal potere legislativo, sia per le prolungate e dolose
inerzie, sia nella prospettiva di una sollecitazione verso l’autorità
del precedente giudiziario (emblematico il riferimento dell’on.le
Violante nel discorso inaugurale del XXV Congresso nazionale dell’A.N.M.)
L’eclissi
della sovranità nazionale abbinata alla proliferazione di ordinamenti
giuridici non statali, sovranazionali (ma su questo aspetto si tornerà
successivamente) e settoriali, ha comportato le seguenti conseguenze:
·
un indubbio affollamento normativo, con fonti eterogenee, nel quale la
produzione legislativa statale si abbassa sempre più al livello di
attività amministrativa;
·
la necessità di trovare principi in grado di saldare i diversi
ordinamenti settoriali (è il problema del diritto costituzionale mite)
con una normazione di principio progressivamente trasferito in ambito
sovranazionale (anche sul punto, si richiama al seguito);
·
il porsi di un rapporto quasi immediato fra i singoli, privati degli abiti
istituzionali statali, e gli organismi sovranazionali.
La
globalizzazione ( di cui la cosiddetta new economy è senza dubbio fattore
trainante ) comporta, come si è detto, una riallocazione dei poteri di
organizzazione, anche e soprattutto giuridica, del vivere sociale, secondo
percorsi non sempre trasparenti; di qui la necessità di studiare la nuova
geografia del potere.
Decisivo
diventa a questo punto il richiamo all’attuale assetto dei rapporti fra
istituzioni statali e organismi sovranazionali.
MarioChiti
svolge sul punto alcune considerazioni di quadro: “…la vicenda degli
Stati nazionali ha caratterizzato un nucleo limitato di paesi, per quanto
politicamente egemoni; ed allo stesso tempo ha posto le premesse per uno
sviluppo economico e politico caratterizzato dal progressivo superamento
delle dimensioni nazionali e dalla tendenziale integrazione complessiva.
E’
il paradosso dell’affermarsi degli Stati unitari, del superamento
dell’assolutismo, del diffondersi delle idee a base della Rivoluzione
francese e del costituzionalismo angloamericano.
La
loro vittoria pone nel corso dell’Ottocento le premesse per ulteriori
rapidi sviluppi che pongono in crisi la pur recente forma-Stato, ma ai
quali non si può resistere proprio in virtù delle idee da cui lo Stato
moderno era derivato: evoluzione, dialettica, concorrenzialità.
Basti
qui ricordare che gli sforzi per un commercio mondiale integrato hanno
portato, unitamente agli sviluppi tecnologici e telematici della c.d.
seconda rivoluzione industriale, a scindere i mercati dagli Stati. Come è
stato ben detto, ‘lo Stato è ormai troppo grande per le cose piccole e
troppo piccolo per le cose grandi’ (Ferraioli, 1995).
Il
mercato non corrisponde più ad un solo Stato, ma ha carattere
tendenzialmente globale. Gli attori di tale mercato aperto ( si consideri
che già G. Soros ha da tempo considerato la necessità di uno sviluppo
verso società aperte –n.d.r.), non potendo contare su una precisa
disciplina internazionale … tendono a darsi autonomamente una propria
disciplina che riecheggia nei suoi caratteri formativi l’antica lex
mercatoria per la vocazione universalistica e per il carattere apertamente
politico, ma con ben altra incidenza e pervasività che nel passato.
Insomma, un’economia senza Stati, che appaiono quasi un impiccio a
sviluppi altrimenti rapidi e molto intensi … dato che ‘il grande
capitale finanziario non è più nazionale, ma multinazionale; più
esattamente è apolide’ (Galgano).
E’
alla luce di questa scissione tra Stati ed economie che deve essere letto
lo sviluppo delle organizzazioni governative internazionali.
Esse
rappresentano una delle maggiori risposte degli Stati alla altrimenti
ineluttabile perdita di influenza su uno dei settori nevralgici della
propria sovranità. … Senonchè le principali organizzazioni, una volta
costituite, tendono ad affermare una distinta soggettività dagli Stati
che le hanno costituite”.
Decisiva
è stata l’accelerazione data a questo processo dalla globalizzazione:
“da un lato, il concetto di globalizzazione definisce un processo
universale o un insieme di processi che generano una molteplicità di
legami e interconnessioni che trascendono …; il concetto ha perciò una
connotazione spaziale. Le attività sociali, politiche ed economiche sono
‘stirate’ per il globo, sì che eventi, decisioni ed attività in una
parte del mondo possono assumere un immediato significato per i cittadini
e comunità di altre parti assai remote. Dall’altro lato, la
globalizzazione implica anche un’intensificazione nei livelli di
interazione, interconnessione o interdipendenza tra gli Stati e le società
che costituiscono la moderna comunità mondiale” (Held e Mc Grew).
“A
fronte di ciò –osserva ancora Chiti- le organizzazioni internazionali
rappresentano la principale risposta istituzionale all’altrimenti
inevitabile trasferimento di sovranità verso la business society”.
Anche
per le organizzazioni sovranazionali è possibile fare analoghe
considerazioni a quelle svolte per lo Stato di diritto.
Innanzitutto,
colpiscono le modalità di trasformazione, del tutto similari a quelle
considerate per l’ordinamento giuridico statale; anche nell’ambito dei
rapporti fra Stati nazionali ed interessi sovranazionali, le vicende
evolutive sono avvenute gradatamente ed in modo poco appariscente (Chiti),
con ciò confermando quell’andamento carsico o strisciante (Ress) che ha
caratterizzato il mutamento dell’assetto costituzionale dei poteri per
via silenziosa (Calise).
Riassumendo
il processo di evoluzione che ha interessato questo ambito
macro-istituzionale (per distinguerlo da quello micro-istituzionale sopra
considerato, riferito alla frantumazione degli ordinamenti giuridici
statali ed al formarsi di ordinamenti settoriali), è possibile
individuare tre fasi, qualitativamente apprezzabili:
1.
una prima fase “westfaliana” (fino al secondo conflitto mondiale),
caratterizzata cioè dal modello scaturito dalla pace di Westfalia del
1648, primo atto internazionale espressione dell’assolutezza della
sovranità degli Stati nazionali (dualismo Stato nazionale-comunità
internazionale), di guisa che le nascenti organizzazioni internazionali
avevano caratteri di strumentalità rispetto a fini di comune interesse
degli Stati nazionali, erano prive di autonomo ordinamenti giuridici e
vedevano come elementi costitutivi gli stessi Stati nazionali;
2.
una seconda fase (secondo dopoguerra) caratterizzata dall’affermazione
di organizzazioni internazionali intergovernative, cosiddette di prima
generazione (quasi un centinaio), necessitata soprattutto dalla
de-colonizzazione e dalla creazione di molti Stati indipendenti, e,
quindi, dall’esigenza di dare soluzioni, soddisfacenti soprattutto per
gli Stati industrializzati, a rilevanti problemi di stabilità economica e
politica nonché per assicurare una tendenziale generale uniformità di
indirizzi in settori nevralgici (quali il lavoro, la salute, i trasporti,
le telecomunicazioni); (Cfr. Chiti, pp.4-5);
3.
una terza fase (dopo il 1989; Unione Europea è del 1992) caratterizzata
dalla formazione di organizzazioni internazionali di seconda generazione,
dette anche organizzazioni sovranazionali; esempi di tali organismi sono
la Comunità Europea (a carattere regionale) e l’Organizzazione mondiale
del commercio (a carattere universale); tali organizzazioni vengono
chiamate sovranazionali in quanto “dispongono di organi propri, preposti
a garantire il loro interesse autonomo, e che sono subentrate
nell’esercizio di rilevanti funzioni già esercitate dagli Stati” (Chiti).
Le
caratteristiche innovative di tali organizzazioni possono essere così
riassunte:
·
ad esse viene trasferito il potere decisionale degli Stati nazionali in
determinati settori (con perdita per gli organi legislativi, esecutivi e
giudiziari nazionali delle correlative sovrane attribuzioni);
·
esse vengono dotate di ordinamenti giuridici autonomi capaci di dettare
norme direttamente incidenti sui rapporti interpersonali dei consociati
degli Stati aderenti;
·
esse, ancora, vengono a munirsi di un autonomo apparato burocratico,
reclutato in base a meccanismi di cooptazione, sorretti dalla rispondenza
ad interessi transnazionali (Cfr. Chiti, p.26).
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